彭州市委编办关于综合执法力量下沉的调查与思考

综合执法力量下沉是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要举措，对破解基层治理有责无权、权责错位难题具有重要意义。为摸清综合执法力量下沉现状，巩固深化综合行政执法改革成果，今年以来，彭州市委编办多次深入综合行政执法、应急管理等部门和成都新材料产业功能区、天府中药城等园区以及隆丰街道、濛阳街道、丽春镇、通济镇、丹景山镇、葛仙山镇、敖平镇、龙门山镇等8个镇街进行实地调研，就综合执法力量下沉现状、存在问题进行了深入调查，对下步举措进行了思考和谋划，明确了加强综合执法力量下沉必须创新构建派驻管理体制机制的对策措施。

一、现状

根据《四川省人民政府关于成都市、乐山市综合行政执法体制改革试点方案的批复》（川府函〔2017〕13号），彭州市综合行政执法局负责行使原由市人力资源和社会保障局、市规划和自然资源局、市交通运输局、市水务局等24个行政部门（除公安、环保外）的3539项行政权力事项（其中行政政处罚3496项、行政强制40项、行政征收3项）。2021年按照省、成都市扩权赋能相关要求，我市对照赋权指导目录，结合实际，印发了《彭州市下放镇（街道）行政权力事项清单》，下放镇行政权力30项、街道18项。2022年，为进一步深化镇（街道）扩权赋能，按照省、成都市要求，我市拟对镇（街道）下放第二批行政权力事项约84项。

2020年以来，为推进执法力量向基层延伸，彭州市探索推进向镇街、产业园区派驻执法力量，截至目前共派驻15个执法机构39名执法人员，实现13个镇街、2个产业园区全覆盖。一是强化属地管理，推动重心下移。推进执法重心向镇街下移，执法权力下放，执法人员下沉，落实地方政府管理责任，解决镇街执法监管空白，实现基层执法监管无缝隙、全覆盖。二是突出统一主体，实现大综合。统一执法主体，减少执法层级，改变多层执法、重复执法现象，探索推进产业园区、部分行业领域、镇街综合执法体制改革。三是理顺职责权力、收支分离。合理划分和明确界定各层级各领域行政执法机构的职责权限，减少职责交叉，理顺各方关系；加强执法保障能力建设，实现“权”与“责”相统一、“权”与“利”相分离。四是加强分类指导，积极稳步推进。坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行、统筹推进，把握好改革的力度、深度和进度。在镇街派驻综合行政执法中队，将部分行政执法权集中到镇街行使，解决“镇街看得见管不着，执法部门管得着看不见”的执法困局。

二、存在问题

一是执法人员业务能力有待提升。基层综合执法效能如何，关键在执法人员专业能力，体现在办案效果上。彭州的综合执法领域较广，涉及的法律法规较多，实务性强，对人员“一岗多能”的要求非常高。但现有派驻基层执法人员专业知识较为缺乏，39名派驻人员中大专及以上学历31人（其中函授12人），大专及以下学历8人，学历层次整体偏低，且其中仅有6人为法律专业（均为函授），远远达不到一镇一名。

二是执法力量下沉管理模式还需进一步探索。彭州市于2020年出台了《彭州市相关部门派驻产业功能区和镇（街道）机构及人员管理暂行办法》，明确执法力量下沉实行“双重管理、属地为主”的派驻模式，属地镇街、产业园区负责派驻人员的日常监督管理，派出部门负责派驻人员的业务工作、培训指导和监督检查。但实际工作中，派出部门对派出人员调整使用比较随意，较少征求镇街意见建议，“属地为主”的原则缺乏硬约束。

三是执法权力下沉不到位。派驻执法人员硬件配套与市级同步，但并不具备同等的行政执法权。派驻镇街执法中队只有简易处罚的权限，其他执法行为主要依赖市综合行政执法局，派驻中队更多的只是一个发现问题并上报的角色，大部分的行政执法权还在市级层面，容易出现镇街第一时间能发现违法行为，而不能马上处置导致违法证据因时效性而丢失的现象，从而导致执法工作难以及时开展。

四是执法标准不统一，案件考核标准不合理。对同一违法现象，有时处罚不一样，如对乱倒垃圾违法现象的处理，有的镇罚5000元，有的镇罚3000元。在案件考核标准上，有时不够统一，存在不合理的情况。如镇街只有简易处罚的权限，而简易案件不纳入考核内容，从而导致不得不将简易案件办理为一般案件，无形中增加了办案成本。

三、对策和建议

推进执法重心下移，必须进一步提升执法人员素质，理顺执法权责关系，统筹用好执法资源，方能推动综合执法力量下沉走深走实，有效打通基层治理“最后一公里”。

（一）加强执法队伍建设，提升综合执法专业水平。积极向上争取政策支持，尽快完善执法人员补充途径，力争通过招聘、调任等方式补充专业执法人员，特别是要扩大法律专业人员招聘，在招录执法人员时，设定一定数量的法律专业招考名额，同时鼓励新录入的公务员、参公人员考取执法证，从而争取在3-5年内实现派驻到每个镇街的法律专业执法人员至少1名，能够履行执法职责人员3-5名。

（二）加强执法业务培训，提升综合执法办案能力。压实司法、综合执法等部门牵头责任，科学制定执法培训计划，除考取执法证的集中培训外，及时组织业务主管部门开展全员培训，通过集中培训、建微信业务群等方式，提高综合执法人员办案业务水平。建立跟班实习制度，综合执法和业务主管部门要组织执法人员特别是派驻镇街的执法人员轮流跟班学习，全面掌握办案方法、技巧等，提高基层综合执法人员办案能力。科学制作执法卷宗规范样本，由综合执法和业务主管部门制作案件办理规范执法卷宗，供基层综合执法人员学习，提高综合执法人员办案水平。

（三）加强综合执法协作，理顺压实各方职责。加强综合执法协作，结合编制事项督查、“三责”联审、巡察等对综合行政执法协作情况开展监督检查，强化综合行政执法机构与原业务主管部门的协调配合，推进各类执法信息资源共享，完善在执法工作上的衔接、会商，督促履行赋权承接事项的事中事后监管职责，构建立体化的“大监管”体系。

（四）优化完善管理体制，提高执法公信力和执法效果。修订完善《彭州市相关部门派驻产业功能区和镇（街道）机构及人员管理暂行办法》，结合“五权”下放，优化完善派驻管理机制，切实扩大镇街在派出执法人员管理中的话语权，确保综合执法沉得下、接得住、功能强。指导综合执法部门建立与基层相匹配的案件审核制度，可将执法标准规范成册，下放至各派驻机构，强化内部工作流程规范，切实按照行政执法的程序规定行使行政执法权，规范自由裁量权的运用，杜绝执法随意性，确保执法行为合法、规范、高效。（彭州市委编办 供稿）