新津编办关于“市属区管”执法队伍 运行情况的调研报告

为进一步理顺“市属区管”执法队伍与区级行业主管部门职责关系，切实找准“市属区管”管理体制中存在的问题，构建规范高效执法体制，新津编办对交通运输、文化市场、农业3个执法领域开展了实地调研，通过实地查看、集体座谈、个别访谈深入了解“市属区管”执法队伍运行情况。调研情况具体如下。

一、基本情况

新津区现有三支“市属区管”执法队伍，分别为交通运输执法队、文化市场执法队、农业执法队。三支执法队伍机构规格均为正处级，实有执法人员分别为30人、15人、22人，其中持有执法证的人数分别为28人、8人、21人；执法人员平均年龄分别为51岁、50岁、45岁。三支执法队支队长均担任党组成员，参与主管部门分工。

目前，“市属区管”执法队伍由市级执法部门负责人事管理、业务指导和目标考核，区级行业主管部门（以下简称主管部门）负责指挥调度、日常监管、工作经费、人员待遇、后勤保障等工作。

二、运行情况

（一）职能职责更加清晰。“市属区管”执法队伍收归市上管理后，严格按照“三定”规定运行，主管部门管理职责和执法队伍执法职责基本厘清，执法队伍不再承担局机关工作。主管部门按照“谁主管、谁监管”原则，主要负责做好规划编制、政策制定、日常检查监督等监督管理工作。“市属区管”执法队伍主要负责依法行使行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权，负责日常执法检查，查处违法行为。

（二）执法人员陆续回归执法岗位。“市属区管”执法队伍收归市上管理后，交通运输、文化市场、农业三个领域执法人员陆续回归执法岗位，与实有人员占比分别达到100%、93.33%和81.82%，执法力量进一步集中充实，执法人员有更多时间和精力专注执法，执法水平和执法效率进一步提高。

（三）执法程序更加规范科学。一是“市属区管”执法队伍收归市上管理后，一般案子由审核员审核、分管领导审核、支队领导审核，市总队审批；大案要案需经过市总队办公会讨论后，报市局党组会批准，办案流程更加优化规范。二是市执法总队提供强大的法律和技术支持，办案质量明显提升，有效减少了行政复议和司法诉讼。

三、优秀案例

2022年，成都市农业综合行政执法总队新津支队执法人员对成都金盛田园农业有限公司进行执法检查，发现该公司草莓大棚之间丢弃有肥料包装废弃物和黑色农用薄膜，且肥料包装废弃物上混有大量泥土，部分薄膜上已经长有藤草。执法人员依程序制作现场检查（勘验）笔录、拍摄现场照片、依法立案，处没罚金1万元整，并要求该公司及时回收肥料包装废弃物和塑料薄膜。此执法案件程序规范，法条适用适当，自由裁量适度，办案质量高，符合检查发现、调查取证、立案处罚、消除违法后果程序，荣获四川省农业农村厅2022年农业行政处罚优秀案例。

四、存在问题

从实地调研情况来看，目前执法队伍“市属区管”运行机制存在一些问题，主要体现在以下几个方面：

（一）“市属区管”执法队伍“独立化”倾向开始显现。由于执法队伍实行“市属区管”，“市属”人事权与“区属”指挥调度权相分离，导致执法队伍管理易出现“真空地带”，呈现“相对独立”的状态。一是管理制度独立。执法队伍以完成市执法总队规定的任务为主，实行与主管部门不同的工作制度、管理制度和值班制度，其管理较为松散自由，主管部门难以约束和考核。二是“分家”意识增强。执法队支队长担任党组成员参与局机关分工意愿降低，执法队只愿承担“三定”规定有明确规定的工作，对于“局党组交办的其他任务”则需要由主管部门“一把手”出面协调；同时执法队希望获得独立办公场所的意愿增强，希望与主管部门“保持适当距离”，这在一定程度上影响主管部门与执法队伍的凝聚力和协同配合。

（二）日常工作协调难度大。一是由于有些部门尚未完全理解“市属区管”这一观念，在发文和安排工作时，涉及执法队工作的，一般直接向主管部门发文；由于主管部门不负责执法工作，需交由执法队伍执行，有些执法队伍见发文对象是主管部门，明确表示发文对象不是执法队的，就不属于执法队工作。二是虽然执法队支队长兼任局机关党组成员参与分工协调，但仍存在主管部门内设机构与执法队伍之间工作协调难度大的问题，协调执法队伍参与工作时常需要局机关“一把手”亲自出面才能解决，导致工作效率不高、推诿扯皮现象时有发生。

    （三）“忙闲不均”影响整体士气。一是由于执法队实行与主管部门不同的工作制度、管理制度，其管理较为松散自由，致使在同一场所办公、同一食堂吃饭的主管部门人员和执法人员存在“同酬不同工”、“同酬不同时”等问题，影响局机关工作作风和人员工作积极性；二是由于执法队员陆续回归执法队伍，主管部门人手紧张，工作力量不足，呈现“满负荷”运转状态；而另一方面，执法队伍“市属区管”后，办案数量并未明显上升，执法队员工作量不饱和，“闲时较多”，相较于主管部门的“忙里忙慌”，整个单位呈现出“忙闲不均”现象，在一定程度上影响整个单位的工作士气。

（四）职责任务存在部门重叠，运行效率不高。一是主管部门和执法队伍各自均需开展日常巡查和执法检查，在一定程度上出现重复检查，易发生扰民情况，让经营单位疲于应付，不利于营商环境建设。二是执法队伍收归市级管理后，部分执法权仍保留在主管部门。如文化市场执法收归市上管理后，体育和旅游执法仍保留在区文化体育和旅游局，文化市场执法支队常以执法事项不在执法名录、无执法权等理由，不参与此类执法，导致主管部门在忙于日常工作的同时，还要开展体育旅游执法，在一定程度上造成了人力资源的浪费，也加剧了局机关的人员紧张。

五、对策建议

结合综合行政执法改革要求，从现有实际情况来看，要改变“市属区管”执法队伍运行存在问题，进一步提高工作效率，有效使用人力资源，可以考虑以下措施。

（一）重构行政执法管理体制。逐步建立以“镇街执法为基础、区级执法为主体、市级执法为指导”的橄榄球型执法体系，下放执法编制到基层，减少执法层级，赋予基层更多执法资源和执法自主权。

（二）执法队伍回归“区属区管”。由于局机关对执法队伍几乎没有任何考核权和建议权，二者在协调配合上矛盾分歧日益明显，运行较为不畅，建议将执法队伍由“市属区管”回归“区属区管”，重塑机关工作凝聚力，同时市级部门继续加强业务指导和技术支持。

（三）赋予区级主管部门“四权”。对于不适宜回归“区属区管”的执法队伍，在“市属区管”运行机制不变的前提下，赋予主管部门“四权”，制定“分级”管理权限清单，切实增强主管部门对执法队伍的约束力和统筹力。

一是赋予主管部门日常监管权和年终考核权。进一步明确主管部门对执法队伍的日常工作、值班制度的监督管理权，强化执法队伍日常管理；明确执法队伍年终考核需征求主管部门意见，可由主管部门提出考核建议。

二是赋予主管部门职务晋升建议权和人事建议权。进一步明确执法人员职务职级晋升、升迁提拔、区内区外调动需征求主管部门意见。

三是建立“市属区管”分级管理权限清单。进一步协调市级执法队伍，明确市级部门、区级部门对执法队伍各自的管理权限和管理内容，采用清单形式固定下来，落地生根，落到实处；进一步建立市级部门与主管部门沟通协调机制，加强二者信息沟通，形成共同管理合力。（新津区委编办 供稿）