新津编办关于乡镇“一支队伍管执法”的调研与思考
为进一步加强乡镇综合行政执法能力建设，完善乡镇行政综合执法制度，推动执法重心下移，增强乡镇执法力量，新津编办依次到广元市旺苍县、绵阳市安州区开展调研，通过实地查看、查阅资料、集体座谈和个别交谈等方式深入了解两地乡镇“一支队伍管执法”运行情况，为新津逐步实现“一支队伍管执法”积累经验。调研情况具体如下。
一、广元市旺苍县乡镇“一支队伍管执法”情况
（一）基本情况
广元市旺苍县幅员面积2987平方公里，人口43.15万，辖23个乡镇，每个乡镇编制配备依据人口数量、幅员面积、经济发展水平的不同而不同，大镇编制平均100个左右，小镇编制40个左右。乡镇综合行政执法改革从2021年11月正式实施，东河镇、嘉川镇、普集镇等大镇运行较为成熟。
（二）主要做法
1.强化组织领导。一是成立专项改革领导小组。成立由分管政法工作的县委常委任组长、分管综合行政执法工作的副县长任副组长的专项改革工作小组，负责研究改革工作重大事项，协调处理改革中的矛盾和问题。县委常委会会议、县政府常务会议专题研究乡镇“一支队伍管执法工作”。二是压实领导责任。落实县级部门和乡镇党委(党组)的主体责任，主要负责人为第一责任人，分管领导为具体责任人，专门机构和工作人员抓落实。三是强化部门协同配合。旺苍县委编办、县综合执法局、县司法局分工协作，制定完善的乡镇执法配套制度，多次共同开展乡镇执法改革检查（目前已开展3次）。
2.统一执法机构。在全县23个乡镇统一设置综合行政执法大队，与综合行政执法办公室合署办公，实行“办队合一”的运行体制，乡镇分管领导兼任大队长，同时兼任综合行政执法办公室主任。
3.明确执法主体。在不向乡镇下放编制的前提下，采取专兼职相结合的模式，规定县城区东河镇和嘉川镇、县城副中心规划镇白水镇、其余乡镇分别配备执法人员15名、12名、10名，其中女性执法人员不得少于1名；执法人员原则上相对固定，其中2-3名行政人员专职乡镇执法，其余兼职人员牵头办理相关领域案件。乡镇综合行政执法大队可统筹协调所在辖区公安、司法、自然资源、市场监管等派出机构定期开展联合执法。
4.明确执法权限。一是重点围绕与基层治理以及人民生产生活密切相关的农产品质量、农药经营与使用安全、农村宅基地管理、耕地保护、城乡环境治理、森林防灭火等重点工作赋予乡镇执法权限；县级部门派出机构有执法权限的，原则上不下放乡镇，仍然由县级部门承担；涉及影响较大和跨乡镇执法工作，按程序报县综合行政执法局，统筹协调县级相关部门组织开展执法。二是制定执法清单。根据省级目录编制乡镇综合行政执法事项清单，梳理法定事项116项，赋权事项52项，以乡镇名义开展执法并承担执法主体责任；委托执法1项（消防），以委托部门名义开展执法，由委托部门承担执法主体责任。
5.完善配套制度。一是赋予乡镇人事话语权。制定《旺苍县县级部门派出（驻）乡镇机构和直属事业单位管理暂行办法》（旺委办发〔2021〕9号），明确乡镇对派驻机构有人事调整任免建议和年度目标考核权（占比60%），对工作不力的，乡镇党委有权建议县级主管部门予以调整。二是制定《旺苍县乡镇综合行政执法协调联动工作机制》（旺综执改办〔2021〕1号），建立会商制度、案件移送抄告等制度协调联动制度，促进乡镇与行业主管部门上下联动、配合协调。
6.提升执法素质。一是乡镇以党组名义要求包含领导班子在内的所有45岁以下的在编人员必须全部考取执法证。二是综合执法局每年分4个批次，明确每个乡镇必须选派2-4名骨干集中跟班学习半个月，并将相关情况反馈给组织部、乡党委和目督办。三是司法局编制《旺苍县行政执法工作实务手册》，收集汇总136个乡镇常见的执法问题和相关法律法规，制定各类行政执法文书标准模板，切实提升乡镇执法人员的执法素质和办案能力。
二、绵阳市安州区乡镇“一支队伍管执法”情况
（一）基本情况
安州区幅员面积1110平方公里，人口45万，10个乡镇（9镇1乡）；有行政机构54个，事业单位252个；10个乡镇行政编制400多名，事业编制400多名，每个乡镇编制平均80多名。
（二）主要做法
1.科学设置执法机构。一是在全区10个乡镇全覆盖设置“综合行政执法办公室”，除经济发达镇秀水镇单设执法队外，统一在执法办挂“综合行政执法队”牌子，实现“办队合一”。二是采取“职能办公室人员+驻镇单位人员+片区执法队伍”人员统一调度机制，整合辖区内所有执法力量，实现“一支队伍管执法”。
2.建立三级执法体系。针对乡镇执法机构缺失、分散多头等问题，探索建立“1+X+N”三级执法体系，将承接的执法权限全部归入“1”支综合行政执法队，按执法权限和执法领域关联性，下设“X”个执法中队，并发展“N”名村组干部和群众协管员，统一开展镇域内综合行政执法。
3.按需精准赋权。一是将基层发生频率较高、乡镇亟需且能有效承接的执法权限下沉乡镇，在明确24项法定执法权限基础上，以省级赋权清单、市级委托“1+4”指导清单为“菜单”，乡镇根据自身承接能力和发展定位等因素按需“点菜”，形成涵盖民政、生态环境、农业农村等领域行政处罚、行政检查执法事权的《赋予乡镇县级行政执法事权清单》和《乡镇承接委托下放的行政执法事权基础清单及特色清单》。二是针对下放事权，制定《乡镇权责清单》《乡镇属地事项责任清单》《职责准入制度》《执法监管清单》等规范性清单制度，将乡镇法定、赋权执法事项逐条细化分解至有关综合办事机构，明确县乡履职、监管、责任界定的重要依据，并规定区级部门不得随意向乡镇转移工作责任，不定期组织人大、检察院等部门到乡镇开展行政执法监督评议，对下放权利开展专项的检查指导，确保乡镇事权规范承接、有序运转。三是行业部门牵头制定乡镇权力运行办事指南，明确各项权力运行流程、基本要素，各乡镇梳理涉及事权办事指南并面向社会公布，确保乡镇依法依规用权。
4.赋予管理话语权。安州区委组织部、区人社局联合印发《绵阳市安州区区级机关事业单位派驻乡镇机构人员管理暂行办法》（绵安委组通〔2020〕69号）文件，将派驻机构人员的人事建议权、年度考核权下放给派驻乡镇，便于派驻乡镇统筹整合调度派驻机构人员力量。
5.强化业务培训。一是采取“行业部门+党校”双培训方式常态化推进乡镇执法培训工作，行业部门按照“谁下放、谁培训”原则，对乡镇执法工作进行指导和实战培训；党校将乡镇综合执法纳入年度培训计划，分批次组织各乡镇政府全体工作人员进行理论学习和技能培训。二是实行“区级职能部门+镇党委+综合执法大队+镇综合办事机构”常态化工作机制，纵向由区级职能部门定期对镇综合执法大队人员提供业务指导，横向由镇综合办事机构与镇综合行政执法大队人员交流互补，环向由镇党委每季度邀请区级职能部门、兄弟乡镇联合协商解决执法问题和困难。
6.搭建智慧管理平台。将雪亮工程、智慧党建、便民服务、基层治理平台整合形成乡镇智慧平台，分设党建综合平台端口、城乡建管平台端口和社会服务端口，及时收集整理违法违规现象。并与第三方合作，建立手机APP操作程序，可以及时查看各摄像头端口和违法违规现象执法进度，极大节约执法力量和资源。
7.推行全员考证。针对乡镇执法“无证”“缺证”问题，推行“全员考证、全员执法”工作机制，乡镇领导带头学、带头考，所有符合报考条件的领导和工作人员，原则上2年内应考取行政执法证，并将执法资格考试情况纳入目标绩效考核。
三、对新津镇街“一支队伍管执法”思考
（一）弄清现实需要是前提。从旺苍和安州两地的实际运行情况来看，乡镇“一支队伍管执法”需求最迫切的是离主城区较远的、县级执法不能触及的乡镇。从执法种类上来看，乡镇最需要的是针对简单易执行、重复易发生、技术含量不高的行政案件执法权；从现实需求来看，旺苍、安州幅员面积广、各乡镇离主城区普遍较远，而新津幅员面积较小、各镇街离主城区普遍较近，在现有“镇街吹哨，部门报到”制度可满足部分执法需求的前提下，新津有无推广乡镇“一支队伍管执法”的必要性呢？我们认为如果能在乡镇推行“一支队伍管执法”，一是有利于整合乡镇现有执法资源，改变乡镇现有执法力量各自为战的现状，形成执法合力。二是有利于将“看得到、管不着”的违法事项及时消灭在萌芽状态、初始阶段，有利于节约执法资源，增强镇街对辖区内服务管理对象的权威性和影响力，有效提高镇街执法效率和治理效率，因此在乡镇推行“一支队伍管执法”有其现实意义。
（二）领导重视是关键。旺苍、安州两地乡镇“一支队伍管执法”改革的顺利推进很大程度上得益于当地党委政府主要领导的高度重视和大力支持，当地党委政府主要领导多次专题研究部署相关工作，乡镇主要领导也高度重视此项工作。结合新津区目前推行乡镇“一支队伍管执法”面临的困难，若要推动乡镇“一支队伍管执法”的顺利进行，建议由市级部门将乡镇“一支队伍管执法”改革工作统一安排部署，将此项工作纳入各区（市）县年度目标考核范围，由此争取区委区政府领导的大力支持，层层传递压力，破除改革阻力，方能推动改革顺利进行。
（三）评估改革困难是基础。结合旺苍、安州的实际情况来看，新津区8个镇街，平均每个镇街编制60名；安州区10个乡镇，平均每个乡镇编制80名；旺苍县23个乡镇，大镇编制平均100名，小镇编制平均40名，旺苍、安州两地人员编制均都大于新津区。由于旺苍、安州乡镇编制总量相对较大，有能力承接下放的执法权力，两地在推行乡镇“一支队伍管执法”改革过程中并未向乡镇下放专门的编制。新津区人员编制总量相对较小，推行乡镇“一支队伍管执法”面临的首要问题就是人员机构编制不足和乡镇承接能力有限的问题。要想解决此类问题，需积极争取区委区政府主要领导的大力支持，各职能部门协调配合，以高压态势强力推进，单靠机构编制部门一家的力量难以推进此项改革。
（四）保障乡镇统筹调度权是核心。纵观旺苍、安州两地乡镇“一支队伍管执法”改革，可以发现两地改革之所以取得成功，很重要的一条经验就是以高级别文件赋予乡镇对派驻乡镇机构人员的人事建议权和年度目标考核权，使乡镇有权力、有能力统筹调度乡镇派驻人员，整合派驻机构执法力量，真正使乡镇执法力量“握指成拳”，达到“一支队伍管执法”的效果。
（五）配套政策是支撑。旺苍县出台了《旺苍县县级部门派出（驻）乡镇机构和直属事业单位管理暂行办法》（旺委办发〔2021〕9号）《旺苍县乡镇综合行政执法协调联动工作机制》（旺综执改办〔2021〕1号）；安州区出台了《绵阳市安州区区级机关事业单位派驻乡镇机构人员管理暂行办法》（绵安委组通〔2020〕69号）《绵阳安州区人社局关于进一步加强区级部门派驻乡镇事业单位岗位设置及职称评定管理的意见》（绵安人社办〔2020〕10号）《绵阳市安州区乡镇改革后乡镇经费保障配套支持政策实施方案》（绵安财〔2020〕119号）等一系列配套政策文件，有力的保障了乡镇“一支队伍管执法”改革的顺利推进。(新津区委编办 供稿)
